Аналитический Центр "Разумные Решения"

Атай Молдобаев.

Правовой режим трансграничного управления водными ресурсами (ТУВР) в Центральной Азии не в состоянии охватить необходимо важные аспекты водного взаимодействия. К тому же, как показывает анализ региональной договорно-правовой базы по водным ресурсам в Центральной Азии недостаточно разработаны механизмы ответственности, которую должны понести стороны в случае несоблюдения договоренностей.

Из всего этого следует, что попытки достигнуть водно-энергетического компромисса в регионе нивелируются сугубо политическим аспектом, который по мнению международных экспертов сводится к недостатку политической воли, проявляемой руководствами стран ЦА по вопросам распределения трансграничных водных ресурсов [1]. Между тем, рассматривая мировой опыт межгосударственного сотрудничества по трансграничным водотокам, а также его отражение в договорно-правовой базе как главного источника международного водного права представляется целесообразным остановиться на двух документах: Конвенция Европейской Экономической Комиссии ООН (ЕЭК ООН) по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер (Хельсинки, 1992), Конвенция ООН по ненавигационному использованию международных водотоков (Нью-Йорк, 1997).

Международное водное право, несмотря на свой «неофициальный», но тем не менее значимый и легитимный статус [2], в вопросах универсальных документов по использованию трансграничных ресурсов и установления определенных правил «игры» для сторон представлено на сегодняшний день двумя основными Конвенциями (1992 и 1997 гг.). Водная Конвенция 1992, на сегодняшний день, по сути, является единственным международно-правовым инструментом общего рамочного характера для межгосударственного взаимодействия по трансграничным водным ресурсам. Главной целью данной Конвенции, как составляющей международного водного права, являются  экологические аспекты и установление межгосударственного сотрудничества, которое гармонично сопровождается «принципом справедливого и разумного использования» и понятием устойчивого развития. Гибкость этих понятий, а также их многоуровневая структура позволяет включать в себя различные подцели, как к примеру, сохранение и восстановление экосистем, предотвращение и сокращение загрязнения и т.д.

Анализ Конвенции показывает, что всеобъемлющий характер позволяет затронуть различные аспекты межгосударственного взаимодействия по водным ресурсам. Исходя из предоставленного определения, что «трансграничные воды означают любые поверхностные или подземные воды» [3] становится очевидным его расширенное понятие международного водного источника. Под трансграничным воздействием понимаются «любые значительные вредные последствия, возникающие в результате изменения  состояния трансграничных вод, вызываемого деятельностью человека, физический источник которой расположен полностью или частично в районе, находящемся под юрисдикцией той или иной Стороны, для окружающей среды в районе, находящемся под юрисдикцией другой Стороны»[4]. Далее приводятся примеры подобных последствий, способных отразиться на здоровье и безопасности человека, системе окружающей среды, а также на социально-экономических условиях.

Примечательно отметить, что Конвенция разделена на две части и соответственно имеет две категории обязательств: общего характера – для всех стран-участниц; вторая – непосредственно для «прибрежных стран», т.е. государств, имеющих трансграничные воды. Основная часть в основном концентрируется на очерчивании основных рамок для снижения существующих и возможных рисков вокруг трансграничных водных ресурсов. Как, к примеру, обязанность сторон по «обеспечению использования трансграничных вод в целях экологически обоснованного и рационального управления водными ресурсами», а также сохранения и восстановления экосистем. При этом учитывается принцип «загрязнитель платит», суть которого заключается в том, что сторона, допустившая урон окружающей среде должна понести материальную ответственность, связанную с этим [5].

В целях оптимизации процессов, связанных с выявлением, ограничением и предупреждением экологических последствий, документ предполагает соблюдение таких норм как обмен информацией, проведение постоянного мониторинга, установление ответственности, а также проведение исследований и научных разработок. Довольно противоречивой и двусмысленной в условиях Центральной Азии является статья Конвенции о защите информации. Так, с государства снимается обязательство предоставлять другой стране информацию, касающуюся интеллектуальной собственности, коммерческой тайны, национальной безопасности. Исходя из того, что одним из главных критериев секретности информации здесь выступает национальное законодательство, то такой поворот событий может рассматриваться в качестве «лазейки» центральноазиатскими странами. Принимая во внимание тот факт, что обмен информацией является одной из необходимых предпосылок для полного межгосударственного взаимодействия по управлению трансграничными водными ресурсами, дополняющая Водную Конвенцию Орхусская Конвенция о доступе к информации, предоставляет аналогичные «пути отхода»[6]. Тем самым, развитие гидроэнергетической и сельскохозяйственной промышленности в странах верхнего и нижнего течений центральноазиатских трансграничных водотоков, возводимые в разряд приоритетных национальных интересов, потенциально являются теми сферами к которым эти положения международного водного права могут не применяться.

В положениях Водной Конвенции 1992 г., касающихся прибрежных сторон, основное внимание было уделено заключению двусторонних, многосторонних соглашений (их адаптации, если таковые уже имеются, к специфике Конвенции) в отношении разделяемых трансграничных водотоков. Необходимо отметить, что в 2003 г. к Конвенции были приняты изменения, позволяющие присоединение к ней странам, не входящих в регион ЕЭК ООН[7]. После принятия необходимого числа ратификаций Конвенции мировыми странами, Конвенция стала открыта для присоединения всем желающим государствам.

Из государств ЦАР, участниками Конвенции являются Казахстан и Узбекистан, что логически предполагает взятие на себя всех обязательств, предусмотренных Конвенцией. Тем не менее, специфика политической реальности в регионе по вопросам общего водопользования в некоторых случаях нивелирует международные принципы и нормы, касающиеся управления трансграничными водными ресурсами. К примеру, вышеупомянутый аспект по обмену и доступу к информации, отражаемый более детально в Орхусской Конвенции, в отличие от всех стран ЦА, Узбекистаном на вооружение принят не был. К тому же, особо трепетное внимание к экологическим вопросам, проявляемое международным сообществом, является делом второстепенного приоритета в Центральной Азии. Таким образом, экологическая катастрофа Аральского моря напрямую зависящая от сельскохозяйственной индустрии, вернее водозабора, осуществляемого странами нижнего течения на ее развитие и постоянное увеличение площадей водоемких культур[8], по всей видимости далека от ее изменения в лучшую сторону.

Тем не менее, Казахстан как показывает практика, является единственной страной, предпринявшей адекватные меры по реанимированию северной части моря, так называемого Малого Арала. Как известно, на сегодняшний день высыхающее Аральское море поделено на две части, территориально относящиеся к Казахстану и Узбекистану и подпитываемые водами Сырдарьи и Амударьи. Дорогостоящие контрмеры, как строительство Кокаральской дамбы, в рамках проекта «Регулирование русла реки Сырдарьи и Северного Аральского моря»[9] привело к улучшению экологической ситуации, что положительным образом сказывается и на социально-экономических факторах, здоровье и благосостоянию местного населения[10].

Конвенция о несудоходном использовании международных водотоков 1997 г. на сегодняшний день не является документом для обязательного следования прописанных положений, являясь формально частью «мягкого права». Однако масштабная работа международных юристов, заложенная в создание Конвенции, обусловила использование прописанных норм и положений в качестве своего рода руководства для надлежащего правового регулирования использования трансграничных водных ресурсов. К примеру, определение термина «водоток» в Конвенции звучит как «система поверхностных и грунтовых вод, составляющих в силу своей физической взаимосвязи единое целое…»[11]. Таким образом, Конвенция принимает во внимание, что основная часть водных запасов приходится на грунтовые воды, а их взаимодействие с поверхностными водами определяет водные ресурсы в качестве единой системы. Конвенция 1997 г. также рассматривает право прибрежных государств участвовать в соглашениях, а также данной Конвенции «к характеристикам и видам использования данного международного водотока или его конкретной части», а необходимые консультации и переговоры должны проводиться «в духе доброй воли». К тому же, принцип «справедливого и разумного использования», применяемый в Водной Конвенции 1992 г., также нашел свое отражение в Конвенции 1997 г. и включает в себя:

«a) географические, гидрографические, гидрологические, климатические, экологические и другие факторы природного характера;

b) социально-экономические потребности соответствующих государств водотока;

c) зависимость населения от водотока в каждом государстве водотока;

d) воздействие одного или нескольких видов использования водотока в одном государстве водотока на другие государства водотока;

e) существующие и потенциальные виды использования водотока;

f) сохранение, защиту, освоение и экономичность использования водных ресурсов водотока и затраты на принятие мер в этих целях;

g) наличие альтернатив данному запланированному или существующему виду использования, имеющих сопоставимую ценность»[12].

Таким образом, политическая ангажированность Центральной Азии по вопросам национального использования трансграничных водных ресурсов может быть полностью сглажена этими положениями. С одной стороны, вышеуказанные положения интерпретируются как выполнение надлежащих мероприятий государством верхнего течения по снижению различного рода рисков в государстве нижнего течения. То есть уместным встает вопрос является ли использование общих водных ресурсов в государстве верхнего течения справедливым и рациональным по отношению к государству нижнего течения? Согласно международному праву ответ кроется в постоянном взаимодействии государств и обмене информации[13], о котором мы говорили выше. Безусловно, риски предоставления сугубо однобокой информации прибрежными государствами весьма высоки, а объективность во многом зависит от участия третьей стороны, способной предоставить беспристрастную оценку. Однако, это также предполагает и обратную связь, т.е. использование трансграничных вод не может иметь односторонний характер и «социально-экономические потребности» государства верхнего течения должны быть также приняты во внимание.

Отдельного разговора заслуживает статья 7, в которой говорится об обязательстве не наносить значительный ущерб. Согласно ей «государства водотока при использовании международного водотока на своей территории принимают все надлежащие меры для предотвращения нанесения значительного ущерба другим государствам водотока». Однако, существует и второй пункт, который гласит, что в случае «когда другому государству водотока все же наносится значительный ущерб, государство, которое своим использованием наносит такой ущерб, в отсутствие соглашения о таком использовании, принимает все надлежащие меры, с должным учетом положений статей 5 и 6, в консультации с потерпевшим государством, для ликвидации или уменьшения такого ущерба и, при необходимости, для обсуждения вопроса о компенсации»[14]. Таким образом, налицо некий конфликт понятий, а также амбивалетность приоритетности концепций «справедливого и разумного использования» и «не нанесения значительного ущерба». В данном случае является весьма уместным спор вокруг строительства дамбы Габчиково-Надьмарош между Венгрией и Словакией, который стал первым делом Международного Суда и был рассмотрен в соответствии с Конвенцией 1997г. [15].

Современная ситуация вокруг строительства каскада Нарынских и Камбаратинской ГЭС в Кыргызстане и выражаемое недовольство Узбекистана по этому поводу, а также позиции Кыргызстана в отношении введения платности за эксплуатацию гидрообъектов делают очевидными следующие моменты. Во-первых, национальный интерес обоих государств (гидроэнергетика, ирригация) является движущей силой для каждого из них в связи с чем проводятся своего рода пропаганда и взаимные претензии. Требования Узбекистана по проведению международной экспертизы и оценке безопасности строительства ГЭС в верховьях Сырдарьи, а также базирование позиции официального Ташкента на положениях двух водных Конвенций предполагает в первую очередь адаптацию национального законодательства Узбекистана, сельскохозяйственной индустрии (внедрение водосберегающих технологий орошения, бетонирование оросительных каналов и т.д.), а также осуществления мер по достижению экологического равновесия в бассейне Аральского моря и предотвращению загрязнения трансграничных вод. Этому обязывает участие Узбекистана в двух водных Конвенциях, что также предполагает открытость Узбекистана международным организациям по проведению постоянного мониторинга и оценке качества водотоков на территории Узбекистана. Т.е. позитивные сдвиги в этих направлениях будут свидетельствовать о незыблемости и твердости намерений Узбекистана по изменению существующей практики водного взаимодействия (вернее его отсутствию – прим. авт.) в Центральной Азии. К тому же приверженность Узбекистана принципам международного водного права, а также взаимозависимость и взаимодополняемость конвенций, касающихся водных ресурсов и аспектов, связанных  с их использованием не могут выборочно трактоваться в отрыве друг от друга.

Во-вторых, с учетом достижения здорового климата межгосударственных водных отношениях Центральной Азии, Кыргызстан и Таджикистан (на примере реальных преобразований политики Узбекистана в отношении управления трансграничных водных ресурсов) могли бы адаптировать свои гидроэнергетические проекты (их техническое обоснование) в соответствии с необходимыми международными требованиями. Участие международных экспертов способствует не только предоставлению гарантий остальным прибрежным государствам, но также и обусловит надлежащее исполнение строительных работ. В-третьих, современная специфика политических водных аспектов показывает, что скрытое противостояние государств переходит далеко за пределы водно-энергетической сферы. Обострения отношений Узбекистана и Таджикистана переходят на осложнение в энергетической и транспортной областях. А заинтересованность России, Китая и Ирана в развитии гидроэнергетического потенциала в ЦА придает и без того сконцетрированной на сугубо политическом аспекте водной проблемы геополитический оттенок (особенно принимая во внимание пересмотр внешнеполитических приоритетов Ташкента в сторону США). Доклад экс-госсекретаря Хиллари Клинтон в 2012 г. о возможности войны за водные ресурсы и их возможном использовании международным терроризмом[16], а также заявления президента Узбекистана И.Каримова о возможности вооруженного конфликта в ЦА за водные ресурсы во время визита в Казахстан в сентябре 2012 г.[17] недвусмысленно свидетельствуют о возможном развитии водной проблемы. Вдобавок ко всему, региональная договорно-правовая база не имеет фактической силы и ключевые спорные моменты продолжают оставаться на уровне 20-летней давности. Этим же обуславливается трудность прогнозирования поведения государств с учетом принятия на себя обязательств водных конвенций.

Между тем, опыт Испании и Португалии в использовании общих трансграничных рек довольно показателен для Центральной Азии. Ее роль в регулировании национальных подходов к вододелению между странами играет более значимую роль в условиях наличия около 1200 больших плотин в одной только Испании (страна верховья)[18]. Подписанию Соглашения по сотрудничеству для защиты и жизнеспособной эксплуатации вод испано-португальских речных бассейнов (Конвенция Альбуфейра) в 1998 г. предшествовало  заключение 5 основных Конвенций по водным ресурсам Пиренейского полуострова, занявшее период с 1864-1968 гг. [19]. Необходимо  отметить, что соглашения этого периода охватывали лишь ограниченный спектр вопросов как, к примеру, обеспечение совместного использования общих водных ресурсов (преимущественно относящееся к гидроэнергетике), обеспечение общественного доступа, регулирование отдельных участков трансграничных рек (но не всего бассейна). К тому же, экологические аспекты водопользования (защита экосистемы) и регулирование использования подземных вод не были приняты во внимание [20]. Это во многом позволяет провести параллель подходов стран Центральной Азии к использованию трансграничных водных ресурсов.

Соглашение во многом является продолжением предыдущих двух для двустороннего сотрудничества по общим рекам, которые, кстати говоря, вошли в расширенном составе в подписанный документ. Основными целями этой конвенции являются: расширенный обмен информацией по статусу и использованию водных ресурсов; оценка трансграничного воздействия; координация национальных подходов по защите экосистем, контролю за загрязнением (а также наводнениями и засух); обеспечение устойчивого использования водных ресурсов; а также создание совместного органа по контролю за исполнением положений настоящей Конвенции. Стоит отметить, что Соглашение было принято в период обсуждений по Европейской водной директиве, которая является общеевропейским водным документом, предписывающим надлежащее поведение государств в области использования водных ресурсов. Однако его положения, обязательные для исполнения и адаптации национальных подходов к освоению водных ресурсов, не выявили спорных моментов между правовыми режимами и отразились на гармонизации не только национальных и двусторонних подходах, но и в рамках всего ЕС в целом. Недочеты Конвенции Альбуфейра, выявленные в первые пять лет ее функционирования (как например неспособность реагированию сильной засухи в 2004-2005гг.), были призваны к устранению в 2008 г., с принятием поправок. Так, согласно, дополнениям к двустороннему водному сотрудничеству, ежегодный контроль стока рек в силу значительных колебаний в течение года был заменен на годовой, ежеквартальный и в некоторых случаях установление недельного объема стока рек. К тому же, дополнительное институциональное развитие получила двусторонняя комиссия с созданием постоянного технического секретариата, заменившего двусторонние рабочие группы. Его цель заключается в технической и административной поддержке комиссии, а также обеспечение должного уровня координации с обществом.

В целом же, можно предположить, что успех испано-португальского водного взаимодействия лежит в наличии наднациональных органов, коими являются органы ЕС. Но главными предпосылками, как показывает анализ, является готовность идти на компромиссы, взаимного характера. Перенос на центральноазиатскую действительность показывает, что практика двустороннего водного взаимодействия между Испанией и Португалией имеет длинную историю, что в свою очередь является значимым фактором. С учетом того факта, что страны ЦА слабо реагируют на мировой опыт разрешения водных проблем, оставляя приоритет национальным интересам, то по всей видимости, государствам региона предстоит долгая работа по извлечению своих ошибок.

 

Атай Молдобаев, заместитель директора аналитического центра «Prudent Solutions».

  

Список литературы:

1. Беате Эшмент (2011). Распределение водных ресурсов в Центральной Азии. Фонд им. Ф. Эберта. стр. 7.
2. П. Воутерс (2013). Международное право – основа для трансграничного сотрудничества по водным ресурсам. GWP CACENA No.17, стр.16.
3. Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер». Хельсинки, 17.03.1992. Статья 1
4. См. там же.
5. Taking Action, Chapter 2, p. 3. Published by the United Nations Environmental Programme
6. Конвенция о доступе к информации, участию общественности в принятии решений и доступе к правосудия по вопросам, касающимся окружающей среды. Орхус, 25.06.1998. Статья 4, п.3,4.
7. На сегодня в состав Европейской Экономической Комиссии ООН входят 56 стран, преимущественно Европейского Союза, а также США, Израиль и страны Центральной Азии. Кыргызстан, Узбекистан, Туркменистан присоединились к ЕЭК ООН в 1993 г. Казахстан  и Таджикистан в 1994. http://www.unece.org/oes/member_countries/member_countries.html
8. Spoor M., Krutov A. (2004). The power of water in a Divided Central Asia. In: Central Asia in Global Politics: Conflict, Security and Development (edited by M.P. Amineh & H.Houwelling). Brill Academic Publishers: Leiden, Boston. 595.
9. На регулирование русла реки Сырдарьи и Северного Арала будет выделено $85,79 млн. http://news.gazeta.kz/art.asp?aid=157781
10. Надежда на Малый Арал. http://aral-sea.com/category/stati/
11. Конвенция ООН «О праве несудоходных видов  использования международных водотоков». Нью-Йорк, 1997г. Статья 2.
12. См. там же. Статья 6.
13. См. там же. Статья 9.
14. См. там же. Статья 7.
15. Рысбеков Ю.Х. Трансграничное сотрудничество на международных реках: проблемы, опыт, уроки, прогнозы экспертов // Под ред. В.А. Духовного. — Ташкент: НИЦ МКВК, 2009. — 202 с
16. Water a cause for war in coming decades: U.S. intelligence report. http://www.nydailynews.com/news/world/water-war-coming-decades-u-s-intelligence-report-article-1.1049046#ixzz2bYtrOe8q
17. В Центральной Азии грядут войны нового типа – за воду. http://bukharainfo.com/blog/?p=821
18. Berga L. Benefits and concerns about dams in Spain. Сайт Комитета Германии по плотинам. http://www.talsperrenkomitee.de/symposium_benefits_and_concerns_about_dams/benefits_and_concerns_about_dams_in_spain.htm 
19. Garrido A., Barreira A., Luque E., Dinar S. (2010). Cuencas Hidrograficas Hispano-Potuguesas. Fundacion Canal. p. 54-55.
20. См. там же.