Аналитический Центр "Разумные Решения"

Молдобаев Атай.

  Проблема трансграничных водных ресурсов в Центральной Азии берет свое начало с момента образования независимых государств в регионе. Наднациональный характер принятия решений, исходящий напрямую из Москвы в советское время, не предоставлял предпосылок для возникновения межнациональных водных противоречий и оставлял за собой право распределения квот на воду в вегетационный и межвегетационный периоды. С течением времени, а также ярко выраженной линией разлома государств нижнего и верхнего течений по национальным интересам использования общих ресурсов, проблема распределения трансграничных водотоков в Центральной Азии стала реалией последних двадцати с лишним лет. Необходимо отметить, что, несмотря на ее исключительно политический характер в регионе, водная проблема затрагивает все аспекты жизнедеятельности, вычленяя каждый из них в качестве основообразующего фактора водного взаимодействия.

Началом установления международного правового режима в Центральной Азии по вопросам общего водопользования принято считать «Заявление руководителей водохозяйственных органов Средней Азии и Казахстана» от 12.10.91 [1]. В совместном документе признается исключительная особенность бассейна Аральского моря, а также необходимость принятия совместных мер по борьбе с его высыханием. К тому же, было заявлено о совместном использовании ресурсов Аральского моря, основанном на принципах неразрывной зависимости и взаимосвязи интересов всех стран региона, а также справедливого регулирования их потребления с учетом интересов всех сторон. Необходимо отметить, что по своей сути, документ вобрал в себя те важные моменты, необходимые для установления практики водного взаимодействия в Центральной Азии. В документе также прописывается, что решение проблем Аральского моря является справедливое квотирование водных ресурсов между странами верховья и низовья, а также важные аспекты как полный обмен информацией относительно использования водных ресурсов, равно как и принцип «не причинения вреда соседним государствам». Отметим, что для «новорожденных» государств Центральной Азии прогрессивный взгляд на совместное использование воды выглядел многообещающе для хозяйственников-водников и соответствовал минимальному набору принципов международного водного права. Причем, с течением времени, региональная договорно-правовая база была нацелена на усовершенствование.

Межправительственное Соглашение между Казахстаном, Кыргызстаном, Таджикистаном, Туркменистаном и Узбекистаном «О сотрудничестве, в сфере совместного управления использованием и охраной ресурсов межгосударственных источников», подписанное в Алма-Ате в 1992 г. [2] стало юридическим прорывом для центральноазиатских стран. Документ, по сути, является доработанной и расширенной версией предыдущего. Причем, сторонами, подписавшими соглашение, стали все пять стран региона. Тем не менее, анализ показывает, что документ насыщен оптимистичной эйфорией и за исключением некоторых пунктов, наполнен формулировками, оставляющие большое пространство для маневров и не обязывающие стороны к действию. Такими к примеру являются статья 2, гласящая о том, что «стороны обязуются обеспечить строгое соблюдение согласованного порядка и установленных правил использования и охраны природных ресурсов». Статья 3, где сторона «обязуется не допускать на своей территории действий затрагивающих интересы других сторон и способных нанести им ущерб», а также Статья 6 в которой стороны «принимают решение о совместном использовании производственного потенциала водного хозяйства республик».

Главной темой для соглашения стало создание единого институционального органа Межгосударственной координационной водохозяйственной комиссии (МКВК) по проблемам «регулирования, рационального использования и охраны водных ресурсов межгосударственных источников». Согласно соглашению в ее состав входят первые руководители водохозяйственных организаций с ежеквартальным проведением заседаний. К тому же, было обговорено, что в структуру МКВК в качестве исполнительных органов входят бассейновые водохозяйственные объединения (БВО) «Сырдарья» и «Амударья», ответственные за управление трансграничными водными ресурсами одноименных рек. Отметим, что организационные положения о структуре, правах и обязанностях МКВК были отражены в Положении «О Межгосударственной координационной водохозяйственной комиссии Центральной Азии» [3].

Необходимо отметить, что Соглашение 1992г. стало одним из первых шагов центральноазиатских стран по институциональному развитию региональных ведомств, ответственных за использование трансграничных водных ресурсов. Следующим шагом стало подписание межгосударственного соглашения «О совместных действиях по решению проблемы Аральского моря и Приаралья, экологическому оздоровлению и обеспечению социально-экономического развития Аральского региона» в г. Кызыл-Орда 26 марта 1993 г. [4]. Президенты стран региона подтвердили свои позиции, отраженные в прошлогоднем соглашении и договорились о создании нового органа – Международного Фонда спасения Арала. Как показывает анализ документа, стороны сделали большой акцент на вопросах обеспечения экологического равновесия, биоразнообразия, а также охраны природных ресурсов Приаралья и Аральского моря.

Между тем, линия разлома взглядов стран Центральной Азии на использование водных ресурсов, где государства нижнего и верхнего течения делали ставку на развитие сельского хозяйства и гидроэнергетического потенциала соответственно, стала проявляться в региональном масштабе. Отметим, что водно-энергетические аспекты сотрудничества не были никоим образом упомянуты в Соглашениях 1992г. и 1993г., а союзная практика водохозяйственного сотрудничества вместе с союзными профессионалами водного хозяйства уступали место новым рыночным подходам и кадрам с новым национальным видением развития водных ресурсов. В этой связи, с течением времени стал заметен некий крен в сторону позиции крупных государств, экономика и сельскохозяйственные мощности которых требовали увеличения попускаемых объемов воды. Особый наднациональный статус МКВК, прописанный в документах 1992 г., а также принцип, которым МКВК руководствовался в распределении водных ресурсов по пропорциональному признаку (население, орошаемые площади) не отвечал интересам Кыргызстана и Таджикистана [5].

Первые попытки затронуть гидро-энергетическое сотрудничество в Центральной Азии можно наблюдать с подписанием между правительствами Казахстана, Кыргызстана и Узбекистана соглашения «Об использовании топливно-энергетических и топливных ресурсов, строительстве, эксплуатации газопроводов Центральноазиатского региона» в Ташкенте, 5 апреля 1996 г. [6]. В силу того, что водные ресурсы в силу их транснационального характера, а также общедоступности в отличие от газа и нефти, наиболее интересными для анализа являются статьи соглашения о воде и водно-энергетических объектах. Так, в Статье 1 прописан момент о ценах на энергоносители (электроэнергию, уголь, газ, нефтепродукты), а водные ресурсы по логике вещей, остаются бесплатными. К тому же, подлежал разработке порядок долевого участия по финансированию затрат на эксплуатацию и ремонт межреспубликанских водохозяйственных объектов. В реальности, подобный механизм существует лишь в кыргызско-казахском сотрудничестве по р.Чу-Талас, но характер используемых ресурсов в бассейнах этих рек преимущественно ирригационный и в большей степени был определен другими договоренностями на двусторонней основе. Между тем, очевидны попытки стран нижнего течения в получении гарантий по получению необходимых для ирригации объемов воды, что отражается в согласовании режима работы Нарын-Сырдарьинского каскада водохранилищ. Вместе с тем, стороны договорились об установлении графика поставок энергоносителей, порядке взаимной ответственности сторон за несоблюдение или внесение изменений в график и работу гидроэнергетических сооружений. Как показывает практика, Соглашение не имело обязательный характер исполнения и могло трактоваться сторонами в своих интересах.

Официальный Бишкек после пересмотра национальных приоритетов в области использования водных ресурсов, а также в условиях обострения межгосударственных отношений с середины 90-х, возникшего в результате кардинально противоположных взглядов на распределение и использование вод трансграничных рек региона подготовил свой вариант трехстороннего соглашения. 17 марта 1998 г. было подписано новое межправительственное соглашение «Об использовании водно-энергетических ресурсов бассейна реки Сырдарья». В документе стороны дали временное определение вегетационному, межвегетационному, а также водохозяйственному годам для установления рамок по поставке и накоплению воды в верховьях. При этом была достигнута договоренность, что «дополнительно выработанная каскадом Нарын-Сырдарьинских ГЭС электрическая энергия, связанная с режимом попусков воды в вегетацию и многолетним регулированием стока в Токтогульском водохранилище, сверх нужд Кыргызской Республики передается в Республику Казахстан и Республику Узбекистан поровну». «Компенсация ее осуществляется поставками в Кыргызскую Республику в эквивалентном объеме энергоресурсов (уголь, газ, топочный мазут, электроэнергия), а также другой продукции (работ, услуг) или в денежном выражении по согласованию, для создания необходимых ежегодных и многолетних запасов воды в водохранилищах для ирригационных нужд» [7].

Необходимо отметить, что несмотря на признание сторонами факта, что многолетнее аккумулирование водных ресурсов для орошения предусматривает финансовые затраты, договоренности играли малую роль в маловодные годы [8]. К тому же, соглашения заключаемые на ежегодной основе принимали в расчет только избыточную электроэнергию. Исходя из этого, Кыргызстан был вынужден увеличивать зимние попуски воды, в то время как в многоводные годы Казахстан и Узбекистан не нуждались в дополнительных объемах воды, что соответствующим образом сказывалось как на вырабатываемой электроэнергии, так и на поставках твердых энергоносителей в Кыргызстан.

Приходится признавать, что страны верхнего течения в силу многочисленных объективных факторов на сегодняшний день не в состоянии должным образом отстоять свою позицию по использованию региональных водных ресурсов. Ситуация способна измениться с приобретением геополитической окраски в вопросе строительства гидроэлектростанций в Кыргызстане и Таджикистане. Как известно, Иран уже реализовал проект по строительству Сангтудинской ГЭС-2 в Таджикистане и намерен в ближайшем времени приступить к осуществлению нового – каскад ГЭС «Айни», «Нурабад-1» и «Нурабад-2». Кыргызстан представляет интерес для российской стороны, которая приступает к строительству Камбаратинской и каскада Верхне-Нарынских ГЭС. Заинтересованным в развитии гидроэнергетики  в Центральной Азии также выступает Китай.

Анализ договорно-правовой базы показывает, что межгосударственные региональные соглашения не совсем соответствуют как состоянию водно-энергетических отношений в регионе, международному праву, а также взятым странами на себя обязательствам, что в свою очередь ставит под сомнение их состоятельность в принципе. За период независимости так и не были разработаны следующие механизмы:

• Экономическая или иная ответственность за нарушение достигнутых договоренностей, что является одним из важных рычагов для полноценного выполнения своих обязательств сторонами.
• Четких определений по справедливому и разумному использованию водных ресурсов.
• Надзор за соблюдением договоренностей.
• Соответствие национального водного права региональным соглашениям
• Нет подробных положений об обеспечении и обменом информацией по трансграничным водотокам, проведения постоянного мониторинга, предварительном уведомлении о планируемых мерах на водотоке.

В силу вышеперечисленных факторов несовершенности правовой базы для водного взаимодействия, а также исключительно политического характера принимаемых решений, общая практика достижения договоренностей сменилась практикой двустороннего заключения сезонных соглашений начиная с 2000 гг. [9]. Безусловно, это может рассматриваться как один из шагов к водному взаимодействию, однако учитывая, что региональные водные артерии имеют отношения к трем странам в каждом отдельном случае (р. Сырдарья и р. Амударья), интересы третьей стороны могут быть не учтены в двустороннем документе [10]. Показательным примером двустороннего сотрудничества в Центральной Азии можно считать Соглашение между Казахстаном и Кыргызстаном «Об использовании водохозяйственных сооружений межгосударственного пользования на реках Чу и Талас» [11, 12], которое предусматривает совместное управление водными ресурсами, а также совместное финансирование за эксплуатацию гидрообъектов.

На современном этапе очевидна необходимость внедрения мировых правил международного водного права по использованию водных ресурсов трансграничных рек в Центральной Азии, но с одной оговоркой — учетом местной специфики. Кроме того, институциональное развитие органов ответственных за распределение водных ресурсов оставляет желать лучшего, к примеру МКВК за двадцать лет существования так и не получила статус юридического лица. В этой связи, необходим консультативный орган, способный взаимодействовать с государствами региона в выработке общих точек соприкосновения по использованию трансграничных водных ресурсов. Подобным органом может выступить недавно созданный Комитет по осуществлению Водной Конвенции ЕЭК ООН [13], призванный оптимизировать подходы стран региона к вододелению на консультативной, так сказать «мягкой» основе. На сегодняшний день страны Центральной Азии разделены по своим взглядам на международные водные конвенции ООН (Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер (Хельсинки, 1992) и Конвенция о праве несудоходных видов использования международных водотоков (Нью-Йорк, 1997)). Страны нижнего течения признают принципы и механизмы, прописанные в этих документах, в то время как Кыргызстан и Таджикистан считают соглашения не отвечающим национальным интересам. Но несмотря на это, обе страны выполняют свои обязательства по попуску необходимых объемов воды для Узбекистана, Казахстана и Туркменистана в летнее время на протяжении всего периода независимости.

Резюмируя вышесказанное, становится очевидным, что ряд центральноазиатских водных соглашений не в состоянии предоставить действенных механизмов по их надлежащему исполнению, а также его мониторинга. Деятельность вышеуказанного Комитета может способствовать работе водохозяйственных ведомств стран-участниц Конвенции ЕЭК ООН в ЦА по вопросам рационального и справедливого использования водных ресурсов, а также позитивным изменениям существующей неблагоприятной практики использования трансграничных водных ресурсов в регионе.

Молдобаев Атай, заместитель директора аналитического центра  «Prudent Solutions»

Список литературы:

1. «Заявление руководителей водохозяйственных органов Средней Азии и Казахстана», Ташкент, 12.10.91.
2. Соглашение «О сотрудничестве, в сфере совместного управления использованием и охраной ресурсов межгосударственных источников», Алма-Ата, 18.02.1992.
3. Положение «О Межгосударственной координационной водохозяйственной комиссии Центральной Азии», Ташкент, 05.12.1992
4. Cоглашение «О совместных действиях по решению проблемы Аральского моря и Приаралья, экологическому оздоровлению и обеспечению социально-экономического развития Аральского региона», Кзыл-Орда, 26.03.1993.
5. Усубалиев Т.У. К вопросу о водных ресурсах Кыргызстана // Центральная Азия и Кавказ. http://www.ca-c.org/journal/13-1998/st_10_usubaliev.shtml
6. Соглашение «Об использовании топливно-энергетических и топливных ресурсов, строительстве, эксплуатации газопроводов Центральноазиатского региона», Ташкент, 5.04.1996.
7. Cоглашение «Об использовании водно-энергетических ресурсов бассейна реки Сырдарья», Бишкек, 17.03.1998.
8. Маловодные периоды в Токтогульском водохранилище наблюдались в апреле 1998 и 2002 гг. ИА Кабар, 10.11.2007 г.
9. Министерство сельского хозяйства Республики Казахстан (2006). Анализ действующих соглашений между странами Центральной Азии в сфере водных взаимоотношений с точки зрения национальных интересов Казахстана. http://www.cawater-info.net/reta/documents/pdf/analysis_kaz.pdf
10. См. там же
11. Соглашение между правительством Республики Казахстан и правительством Кыргызской Республики «Об использовании водохозяйственных сооружений межгосударственного пользования на реках Чу и Талас», Астана, 21.01.2000.
12. Regional Water Intelligence Report (2010): Regional Water Intelligence Report Central Asia. Baseline Report, by Jakob Granit, Anders Jägerskog, Rebecca Löfgren, Andy Bullock, George de Gooijer, Stuart Pettigrew and Andreas Lindström, Stockholm 2010, c. 15 (Paper 15) http://www.watergovernance.org/documents/WGF/Reports/Paper-15_RWIR_Aral_Sea.pdf
13. .http://www.unece.org/env/water/implementation_committee.html