Аналитический Центр "Разумные Решения"

Добринская Ольга

Архив, 2010 год. В январе 2010 года Япония прекратила участие в антитеррористической операции в Афганистане.  Миссия сил самообороны в Индийском океане оказалась весьма неоднозначной с политической точки зрения, и в ее судьбе отразилась эволюция  подхода японского общества к участию Японии в решении международных проблем.

Стремление Японии немедленно присоединиться к урегулированию ситуации в Афганистане объяснялось рядом причин. Во-первых, это продемонстрировало  готовность Токио оказывать поддержку своему глобальному и региональному союзнику — США.  Во-вторых, Япония как государство, имеющее как экономические, так и геостратегические интересы в Центральной Азии, заинтересовано в обеспечении стабильности в регионе, что напрямую связано с ситуацией в Афганистане. В-третьих, Афганистан представляет интерес для Японии и как источник природных ископаемых, и как транзитное государство для транспортировки центральноазиатских энергоресурсов к морским портам. В-четвертых, участие в борьбе с терроризмом и в восстановлении Афганистана дает Японии возможность повысить свой международный авторитет, что важно в свете ее стремления войти в постоянный состав СБ ООН.

После событий 11 сентября 2001 года правительство Дз.Коидзуми безоговорочно поддержало США в борьбе с Аль-Каидой и обозначило намерение  присоединиться к антитеррористической операции [1]. В рекордно короткие по японским меркам сроки – уже 29 октября 2001 года —  был принят «антитеррористический пакет», включающий Закон о специальных антитеррористических мерах, а также поправки к Закону о силах самообороны. В результате японские военные смогли  осуществлять снабжение, транспортное и техническое обслуживание войск международной коалиции (за исключением поставок оружия и боеприпасов), а также проводить поисково-спасательные мероприятия [2]. Срок действия Закона о специальных антитеррористических мерах был ограничен двумя годами с возможностью продления еще на два года.

Участие сил самообороны в антитеррористической операции в Афганистане, как и любая зарубежная деятельность японских военных, является весьма щекотливым вопросом для японских политиков. Согласно конституции, Япония отказалась от права на коллективную самооборону, применение силы возможно только  в случае  защиты японских островов от агрессии, что означает невозможность полноценного участия в зарубежных военных операциях. На протяжении более полувека отправка сил самообороны за границу была запрещена. Только в 1992 году был принят закон, разрешающий участие сил самообороны в проводимых под эгидой ООН операциях по поддержанию мира, притом, что условия этого участия строго ограничены.

Принятие «антитеррористического законодательства» стало беспрецедентным событием в истории послевоенной Японии. Силы самообороны впервые получили возможность присоединиться к действиям, имеющим место далеко за пределами японских островов и не подпадающим ни под определение миротворческих операций, ни под  защиту от агрессии. Принимая во внимание как оппозицию внутри страны, так и возможную негативную реакцию со стороны соседей по региону, Япония с осторожностью пошла на расширение сферы деятельности сил самообороны, ограничив действие закона сугубо данной ситуацией и  сроком в два года.

Одновременно с этим Токио начал вести  дипломатическое обеспечение операции. Поскольку Япония пользуется  положительной репутацией в арабском мире, одной из ее задач как союзника США стала разъяснительная работа с  исламскими странами с целью заручиться их пониманием и поддержкой этой акции. Переговоры велись и с соседними азиатскими странами, обеспокоенными любыми попытками расширить сферу деятельности японских военных. В то же время Страна восходящего солнца стремилась обеспечить себе место в кругу участников  обсуждения будущего Афганистана.

При решении проблемы афганского урегулирования был активно задействован  традиционный и основной японский внешнеполитический инструмент – оказание финансовой помощи. Япония взяла на себя  роль координатора международных усилий по восстановлению Афганистана. По ее инициативе в январе 2002 года состоялась Токийская международная министерская конференция, на которой  Япония дала обещание выделить в ближайшие 2,5 года помощь в размере 500 млн. долларов США. Всего по состоянию на март 2007 года японское правительство выделило на нужды Афганистана 1, 25 млрд. долларов [3].

После ухода с поста премьер-министра Дз.Коидзуми, ярого сторонника пересмотра ограничений, существующих в оборонной политике Японии, и укрепления союза с США, оказалось, что никто не в состоянии продолжить его курс, и страна погрузилась во внутриполитический кризис, что, безусловно, сказалось и на состоянии внешней политики. Под давлением со  стороны США либерал-демократы не раз предпринимали попытки расширить функции сил самообороны в Афганистане. В мае 2007 году премьер-министр С.Абэ заявил об изучении возможности участия японских военных  в работах по восстановлению Афганистана, а также возможности воздушных перевозок гуманитарных грузов [4]. Через год в Афганистан была направлена группа представителей внешнеполитического и оборонного ведомств для оценки перспектив присоединения к  Международным силам содействия безопасности (ИСАФ). При этом премьер-министр Я.Фукуда настаивал на том, чтобы новые обязанности сил самообороны были включены в существующий закон об антитеррористических мерах, то есть рамки участия в миссии были расширены, но  эта идея вызвала раскол даже внутри правящей коалиции. Оппозиционная Демократическая партия (ДПЯ) предлагала прекратить миссию в Индийском океане и как альтернативу направить   гражданский и военный персонал сил самообороны для выполнения гуманитарных функций под эгидой ИСАФ. Отношение японского общества к участию  сил самообороны в афганской операции стало меняться, и это предопределило судьбу миссии. Критики указывали не только на отсутствие мандата ООН на проведение операции, но и на случаи предоставления неверной информации в отчетах о действиях японских подразделений в Индийском океане, а также на подозрения в том, что японское топливо шло для заправки кораблей, участвующих в войне в Ираке [5].

С тех пор как в июле 2007 года оппозиция получила большинство в верхней палате парламента, продление срока пребывания сил самообороны в Индийском океане превратилось в серьезную проблему. Впервые с трудностями столкнулся преемник Дз.Коидзуми С.Абэ. Даже упоминание о миссии  в резолюции СБ ООН  о продлении мандата международных сил содействия безопасности в сентябре 2007 года не спасло законопроект [6], и вскоре японские корабли вернулись домой. Неспособность обеспечить  продление миссии стоила С.Абэ кресла премьер-министра.  Сменивший его Я.Фукуда приложил максимум усилий для возобновления японского участия в антитеррористической операции. С большим трудом был проведен через парламент Закон о поставках [7]. Для его принятия  впервые за 57 лет премьер-министр был вынужден воспользоваться 59 статьей конституции и преодолеть вето верхней палаты парламента [8]. Новый закон ограничивал функции сил самообороны поставками топлива и воды, в то время как предыдущий закон позволял участвовать в поисковых и спасательных операциях.

На фоне отсутствия улучшения обстановки в Афганистане, ослабления позиций правящей коалиции в Японии,  в условиях сотрясающих министерство обороны скандалов уровень поддержки операции  со стороны населения постепенно снижался. Не вызывало энтузиазма и то, что Вашингтон неоднократно выражал недовольство весьма ограниченным форматом японского вклада в борьбу с терроризмом.  Опыт направления сил самообороны для участия в восстановлении Ирака также оценивался союзниками неоднозначно: если для Японии это был политический прорыв, то войскам коалиции помимо основной  работы прибавилась задача охранять японских военных, не имеющих права применять оружие.

Постепенно уменьшалась и потребность в японском присутствии в Индийском океане.   Если в период с декабря 2001 года по март 2003 года силы самообороны предоставили 280 тыс. килолитров нефти, то с февраля 2008 года по январь 2010 года  этот показатель стал более чем в десять раз меньше, снизилась  и частота дозаправок [9].

  В этой ситуации вполне логичным выглядело решение о пересмотре стратегии в Афганистане. Оно связано с приходом в сентябре 2009 года к власти оппозиции —  ДПЯ в коалиции с Социал-демократической партией и Новой народной партией. Прекращение участия в антитеррористической операции было одним из предвыборных обещаний демократов, и после победы на выборах их лидер Ю.Хатояма заявил об отказе от продления срока миссии в Индийском океане. При этом он отклонил любые иные варианты присутствия сил самообороны в Афганистане [10] и переориентировал японское участие в судьбе этого государства сугубо на финансовое содействие.  Его основными задачами являются повышение способности самого Афганистана обеспечивать безопасность, в частности, развитие национальной полиции, ослабление социальной базы талибана за счет содействия социальной реабилитации и помощи в трудоустройстве бывшим боевикам, а также развитие хозяйственной жизни страны. На эти цели планируется выделить около 5 млрд. долларов в течение пяти лет. Одновременно  продолжается финансовое содействие Пакистану.

Такое решение стало символом провозглашенного новым правительством независимого курса, основанного на равноправных  отношениях с США. Оно  позволило избежать возможных рисков, связанных с зарубежной деятельностью японских военных, а также обвинений в проамериканском уклоне. В то же  время ориентация на финансовое содействие имеет свои слабые стороны: во-первых, она может рассматриваться как попытка «откупиться» в условиях, когда другие государства направляют своих военных для поддержания безопасности в этой стране, во-вторых, в условиях расцвета коррупции в афганском правительстве эффективность  массированных финансовых вливаний вызывает сомнение.

Подход Японии к урегулированию ситуации в Афганистане претерпел изменение от  полной поддержки США и активного военного, дипломатического и финансового обеспечения антитеррористической операции к постепенному сворачиванию деятельности сил самообороны по помощи войскам коалиции  и в итоге переориентации на финансовое участие в восстановлении страны. Очевидно, что в основе решения присоединиться к антитеррористической операции лежало стремление продемонстрировать приверженность союзническим обязательствам перед США. В то же время эта операция стала поводом  произвести подвижки в расширении сферы деятельности сил самообороны, процессе длительном, но неизбежном. Япония является вторым после США государством-донором Афганистана, что делает ее незаменимым участником афганского урегулирования. Подтверждением этому могут служить частые встречи афганского руководства с японскими представителями. Япония уже успела зарекомендовать себя как лидер в  сфере решения гуманитарных и социально-экономических вопросов, и  активное  участие в содействии восстановлению  Афганистана является еще одним шагом к повышению ее международного авторитета. В то же время, учитывая периодически витающие в воздухе идеи присоединения сил самообороны к ИСАФ, а также объективную потребность войск коалиции в обеспечении транспортировки гуманитарных грузов, не стоит исключать возможность пристутствия Японии в Афганистане в каком-нибудь новом формате.

Добринская Ольга, к.и.н., научный сотрудник Института востоковедения РАН. Специально для аналитического центра «Prudent Solutions». Январь 2010 года. 

Примечания:

[1]. Заявление премьер-министра Японии Дз.Коидзуми от 19.09.2001. http://www.kantei.go.jp

[2] Закон о специальных мерах Японии по поддержке государств, действующих в целях  Устава ООН в ответ на нападение террористов на  США 11 сентября 2001 г. и по соответствующим гуманитарным мерам, предпринимаемым на основе резолюций Организации Объединенных Наций. http://www.mod.go.jp

[3]. Japan’s  support for Afghanisrtan. http://www.mofa.go.jp

[4]. US pressured Japan to send SDF to Afghanistan//Japan times, 25.09.2008.

[5]. Toshihiro Yamauchi, SDF;s operation in the Indian ocean. Japan Institute of Constitutional Law. 22.10.2007.www. jicl. .jp

[6]. UN news center. 20.09.2007. http://www.un.org

[7]. Официальное название – Закон об особых мерах по оказанию  снабженческой поддержки морской деятельности по пресечению терроризма. 

[8]. Принятый палатой  представителей законопроект, по которому палата советников приняла решение отличное от решения палаты представителей, становится законом после его вторичного принятия большинством не менее двух третей голосов присутствующих членов палаты представителей. Конституция Японии. Современная Япония, М., 1973. С.765.

[9]. Indian ocean mission ends/Japan times, 19.01.2010.

[10]. Afghan SDF detachment eyed/ Japan times, 5.11.2009.